Pakistan: il cammino di un paese attraverso le sue modifiche costituzionali

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Gli emendamenti costituzionali che dal 1974 intervengono sul testo costituzionale pakistano del 1973 interessano diversi ambiti e riflettono i mutamenti storico-politici di uno Stato dall’assetto istituzionale instabile o comunque ancora in via di definizione. Da specificazioni di mutamenti territoriali a vere modifiche e definizioni di potere, gli interventi di modifica costituzionale seguono una linea di pensiero culturale e politico che intende evidenziare il carattere indipendentista e autonomo di un’area geografica che ancora oggi presenta difficoltà di definizione etnica, territoriale e politica.

Gli avvenimenti storici che, prevalentemente dal 1947, investono l’area pakistana, in relazione con quella indiana e bengalese, hanno determinato mutamenti istituzionali costantemente tradotti nelle diverse edizioni del testo costituzionale. È possibile notare, infatti, come si sia passati da una forma di governo parlamentare unicamerale prevista nella prima Costituzione del 1956, ad un assetto federale dello Stato, descritto nel testo del 1973, con un sistema bicamerale formato da una Camera (Assemblea Nazionale), ad elezione diretta popolare, e da un Senato quale organo di rappresentanza delle 4 province pakistane, del territorio tribale del nord-est e del distretto della capitale Islamabad.

Nei principali emendamenti si riscontra come l’assetto politico si sia modificato dal 1974 ad oggi e come, attualmente, in seguito anche a colpi di potere, il controllo del potere sia maggiormente centralizzato ed irrigidito.

L’analisi riguarderà gli emendamenti che hanno comportato modifiche di interesse particolare per la società pakistana, partendo dal Primo Emendamento (“First Amendment”) dell’8 Maggio 1974.

 

Primo Emendamento (08/05/1974)

Nelle disposizioni previste all’interno del First Amendment ciò che risulta di maggiore interesse sono due modifiche apportate al testo costituzionale riguardo l’art. 1 comma 2 e l’art. 17 comma 2 e 3.

Nel primo intervento  vengono definiti con maggiore chiarezza i contorni territoriali dello Stato pakistano. Dopo aver ribadito  all’art. 1 comma 1 l’assetto federale, denominato e conosciuto comunque come Pakistan, il testo costituzionale fa rientrare nella sfera di competenza  pakistana determinati territori:

a)    Provincia del Baluchistan, frontiera Nord-Ovest, Punjab e Sind;

b)    Islamabad Capital Territory, comunemente conosciuta come Capitale Federale;

c)    Aree Tribali di Amministrazione Federale;

Questo novellato elenco di territori, posti sotto diretto controllo dell’amministrazione pakistana, è manifestazione e conseguenza esplicita dei conflitti interni che hanno portato ad una nuova, se pur ancor parziale, identificazioni delle zone di influenza. È  infatti la cruenta disputa del 1971 tra Pakistan e Bengala orientale, e la sua conclusione separatista della attuale area del Bangladesh, a ridisegnare i confini territoriali e quindi a indurre la suddetta modifica costituzionale.

La seconda disposizione di modifica rilevante riguarda invece l’art. 17 ai commi 2 e 3. Tale intervento pone l’accento sulla libera possibilità di un cittadino pakistano di essere membro di un partito politico, riservando la possibilità di intervento della Suprema Corte in caso di eventuale restrizione della sovranità o integrità del Pakistan. La norma infatti cita:

“(2) Every citizen, not being in the service of Pakistan, shall have the right to from or be member of a Political Party, subject to any reasonable restrictions imposed by law in the interest of the sovereignty or integrity of Pakistan and such law shall provide that where the Federal Government declare that any political party has been formed or is operating in a manner prejudicial to the sovereignty or integrity of Pakistan, the Federal Government shall, within fifteen days of such declaration, refer the matter to the Supreme Court whose decision on such reference shall be final.

(3) Every Political Party shall account for the source of its funds in accordance with law.”

Questa seconda disposizione del First Amendment ritengo sia un evidente passo avanti nel processo di democratizzazione delle istituzioni pakistane, soprattutto se si pensa al periodo storico nel quale è stata redatta. Colpisce molto il passaggio iniziale, che sottolinea in un inciso come i cittadini “non siano a servizio del Pakistan” e per questo liberi, nel rispetto dei limiti di legge, di essere partecipi alla vita politica dello Stato attraverso l’iscrizione ad un partito. Significativo anche il comma 3 che chiarisce la necessaria trasparenza e accordanza con la legge in riferimento alle risorse messe a disposizione per l’attività politica del partito.

Secondo emendamento (17/09/1974)

Nello stesso anno del primo emendamento,  viene redatto un secondo  utile ad implementare alcune ulteriori modifiche. Dalle disposizioni molto meno numerose del primo, il Second Amendment ravvisa come elemento di novità rilevante il riformato art. 260 alla clausola n. 3, aggiunta successivamente, nella quale viene chiarita quale “tipologia” di mussulmano è accettata ai fini della Costituzione e della legge.

A person who does not believe in the absolute and unqualified finality of The Prophethood of MUHAMMAD (Peace be upon him), the last of the Prophets or claims to be a Prophet, in any sense of the word or of any description whatsoever, after MUHAMMAD (Peace be upon him), or recognizes such a claimant as a Prophet or religious reformer, is not a Muslim for the purposes of the Constitution or law.”

Siamo all’interno della sezione riguardante le “definizioni” e, successivamente a quelle di rilevanza istituzionale riguardanti Presidente, Governo e altri organi, il testo costituzionale si preoccupa anche di delineare quale sia il comportamento ritenuto non idoneo dalla legge, nell’esercizio delle funzioni spirituali e religiose. Risulta dunque evidente come l’assetto politico interno sia comunque fortemente legato anche ad una visione religiosa della società.

Terzo emendamento (13/02/1975)

Nell’anno successivo a quello dei primi due emendamenti, siamo nel Febbraio del 1975, il Governo pakistano emana il terzo emendamento costituzionale, non particolarmente esteso e comprensivo comunque di piccole aggiunte o modifiche di specifiche parole, come lo sono del resto anche gli altri emendamenti.  Questo terzo atto di modifica pone l’accento in particolare sull’aggiunta di una precisa frase al testo dell’art. 10.

Accanto alla parola “nemico”, già presente nel testo della disposizione dell’art.10 alla clausola n.7, viene infatti aggiunta una nuova proposizione che cita:

“after the word “enemy”, the commas and words “, or who is acting or attempting to act in a manner prejudicial to the integrity, security of defense of Pakistan or any part thereof or who commits or attempt to commit any act which amounts to an anti-national activity as defined in a Federal Law or is a member of any association which has for its object, or which indulges him, any such anti-national activity” shall be added.”

È dunque evidente, anche in questa aggiunta, la volontà intrinseca di voler fornire maggiore unità e identità alla Stato che viene perciò “protetto” non solo da un nemico generico ma anche da specifici comportamenti dannosi o limitanti per l’integrità del Pakistan.

Quinto emendamento (16/09/1976)

Una nuova rilevante modifica si registra solo nell’anno successivo ed all’interno del quinto emendamento. Il 16 settembre 1976 viene infatti emanato un nuovo atto di modifica costituzionale che tratta in maniera specifica la materia dei Giudici e della Corte Suprema. La disposizione di maggior impatto è quella che va a sostituirsi all’art. 192 clausola n. 2 e 3. Il testo riformato recita:

“(2) The Sind and Baluchistan High Court shall cease to function as a common High Court for the Provinces of Baluchistan and Sind.

(3)The President shall , by Order, establish a High Court for each of the Provinces of Baluchistan and Sind and may make such provision in the order of the principal seats of the two High Courts, transfer of the Judges of the common High Court, transfer of cases pending in the common High Court immediately before the establishment of the two High Courts and, generally, for matters consequential or ancillary to the common High Court ceasing to function and the establishment of the two High Courts as he may deem fit.”

Si nota facilmente come questo sia un ulteriore  passaggio di rafforzamento del potere e dell’Amministrazione centrale. Vengono  infatti sospese le Corti provinciali del Sind e del Baluchistan, con rinvio dei casi alla comune e centrale Alta Corte del Pakistan, riservando la possibilità del Presidente di convocare specifiche Corti provinciali in via del tutto eccezionale. L’assetto statale risulta quindi ancora federale ma sembra sempre più avviato verso una centralizzazione dei poteri.

Settimo emendamento (16/05/1977)

Con alternanza solo apparentemente volontaria, è il settimo emendamento del 1977 a fornire un nuovo intervento di modifica interessante. In questa circostanza la disposizione n. 2 dell’emendamento prevede, per la prima volta, l’inserimento di un articolo ex novo.  Viene così creato l’art. 96-A che regolamenta la possibilità di richiesta, da parte del Primo Ministro, di un referendum di fiducia popolare. La norma dispone che:

“(1) If at any time the Prime Minister considers it necessary to obtain a vote of confidence of the people of Pakistan through a referendum, he may advise the President to cause matter to be referred to a referendum in accordance with law made by Parliament.

(2) The law referred to in clause (1) shall provide for the Constitution of Referendum Commission and the manner and mode of holding a referendum.

(3) On receipt of the advice of the Prime Minister under clause (1), the President shall call upon the Referendum Commission to conduct a referendum amongst the persons whose names appear on the electoral rolls for the immediately preceding general elections to the National Assembly as revised up-to-date.

(4) Any dispute arising in connection with the counting of votes at referendum shall be finally determined by the Referendum Commission or a member thereof authorized by it and, save as aforesaid, no dispute arising in connection with a referendum or the result thereof shall be raised or permitted to be raised before any court or other authority whatsoever.

(5) If, on the final count of the votes cast at the referendum, the Prime Minister fails to secure majority of the total votes cast in the matter of the confidence of the people of Pakistan, he shall be deemed to have tendered his resignation with in the meaning of Article 94.”

Siamo di fronte ad una volontaria scelta governativa nel fornire una concreta possibilità di partecipazione politica alla popolazione. Il sistema di organizzazione del quesito referendario risulta  inoltre essere garantito da un controllo dei risultati e da una trasparenza nelle procedure, di competenza di una specifica Commissione. Questo procedimento, se pur di iniziativa personale del Primo Ministro, manifesta l’intenzione istituzionale di innalzare il livello di democrazia partecipativa e diretta del popolo pakistano che può far valere la propria opinione politica al punto da ottenere, in caso di risultato negativo, le immediate dimissioni del Capo del Governo.

Ottavo emendamento (09/11/1985)

L’ottavo emendamento viene emanato solo dopo otto anni dal precedente e annovera, nei suoi punti essenziali, alcune modifiche ai poteri del Presidente del Pakistan. Tra molti tecnicismi e specifici interventi “grammaticali”, ciò che è importante sottolineare è la nuova linea di rafforzamento dei poteri del Capo dello Stato che ottiene, secondo tale testo di modifica, competenze in ambito di valutazione della tenuta della maggioranza governativa e dell’attività politica del Primo Ministro. Qualora lo ritenga necessario, il Presidente può liberamente intervenire e decidere di sciogliere le camere per manifesta sfiducia nei confronti del Primo Ministro e annessa mancanza di sostitutiva maggioranza di governo, con conseguente indizione di elezioni popolari, o decretare la destituzione del Capo del Governo per inadempienze politiche o esplicito comportamento non idoneo.

Viene quindi a crearsi una figura maggiormente autoritativa del Presidente che ottiene poteri di controllo e decisione in ambito parlamentare e governativo, tali da poter ridefinire completamente l’assetto politico.

Tredicesimo emendamento 1997

Successivamente all’ottavo emendamento, tra il 1985 e il 1997, verranno proposti sequenzialmente nono, decimo, undicesimo e dodicesimo emendamento. La scelta di non esaminare questi testi è dovuta ad uno scarso interesse nei contenuti, per quanto riguarda il Tenth e il Twelfth Amendment, e ad un risultato negativo, nel suo procedimento di approvazione, del Ninth e Eleventh Amendment. Nonostante siano di interessante analisi perché riguardanti il rapporto tra leggi fiscali e Shari’a, questi ultimi due atti non hanno mai trovato applicazione di modifica costituzionale.

È invece importante descrivere il Tredicesimo Emendamento in modo correlato all’Ottavo. Infatti, dopo ben dodici anni, il Thirteenth Amendament del 1997 viene emanato con specifiche motivazioni di ripensamento rispetto alle modifiche apportate dal testo dell’ottavo intervento di modifica. Le disposizioni contenute all’interno dell’emendamento prevedono che:

“2. Amendment of Article 58 of the Constitution – In the Constitution of the Islamic Republic of Pakistan, hereinafter referred to as the Constitution, in Article 58, in clause (2) sub-clause (b) shall be omitted.

3. Amendment of Article 101 of the Constitution – In the Constitution, in Article 101, in clause (1) for the words “after consultation with” the words “on the advice of” shall be substituted.

4. Amendment of Article 112 of the Constitution – In the Constitution, in Article 112, in clause (2) sub-clause (b) shall be omitted.

5. Amendment of Article 243 of the Constitution – In the Constitution, in Article 243, in clause (2) in sub-clause (c) the words “in his discretion” shall be omitted.

 

STATEMENT AND OBJECTS OF REASONS:

In order to strengthen parliamentary democracy, it has become necessary to restore some of the powers of the Prime Minister which were taken away by the Constitution (Eighth Amendment) Act, 1985.

The Bill seeks further to amend the Constitution of the Islamic Republic of Pakistan to achieve the aforesaid purpose.”

È evidente come le norme inserite in questo emendamento mirino alla diretta omissione di quegli articoli riformati, nati dall’intervento dell’Ottavo Emendamento. Nello specifico vengono abrogati gli articoli che assegnano potere discrezionale al Presidente della Repubblica in ambito di scioglimento delle Camere e decadenza del Primo Ministro.

Tale intervento è poi commentato nella parte finale, nella quale si fa preciso riferimento alla volontà di rifornire maggiore peso ai poteri della democrazia parlamentare e del Primo Ministro, riuscendo così a riequilibrare simultaneamente anche i poteri del Presidente della Repubblica.

Diciottesimo emendamento (19/04/2010)

Dal testo dell’emendamento del 1997 passiamo direttamente al diciottesimo testo di modifica del 2010. Gli atti di modifica che intercorrono in questo lasso di tempo sono, come già capitato in precedenza, in parte non approvati, in parte scevri di un reale contenuto di modifica incisivo. La scelta ricade invece sulle disposizioni contenute nel diciottesimo emendamento perché considerabile atto finale di un percorso di democratizzazione del Paese portato avanti principalmente dal Presidente Musharraf.

Erede di un governo precedente portato avanti da Nawaz Sharif, che comunque fu promotore del riequilibrio dei poteri espressi nel tredicesimo emendamento, deposto poi per accuse di corruzione, il generale Musharraf tentò di ridare al Pakistan un assetto maggiormente democratico anche attraverso il diciottesimo intervento di modifica costituzionale.

Nel testo sono molte le disposizioni di modifica previste, ma in particolare quelle che emergono maggiormente riguardano:

  1. L’introduzione all’art. 10 del diritto ad un processo equo (due process);
  2. All’art. 17, nel quale già si intervenne in passato, la riaffermazione della libertà di associazione e del diritto di formare partiti politici, movimenti o associazioni purchè non in contrasto con la sovranità statale;
  3. All’art, 19 l’inserimento del diritto di informazione per questioni pubbliche;
  4. L’inserimento del nuovo art. 25-A per il diritto di istruzione gratuita e obbligatoria per la fascia di età 5-16 anni;
  5. L’elencazione delle caratteristiche necessarie per l’esercizio del voto (cittadino del Pakistan, età non inferiore ai 18 anni, presenza del nome nelle liste elettorali, dimostrata salute mentale);
  6. L’elencazione delle caratteristiche per l’idonea presentazione e elezione all’Assemblea Nazionale o al Senato;

 

Questi sono solo alcuni dei numerosi interventi di modifica previsti nel testo del diciottesimo emendamento. Tra le molte disposizioni sono anche descritti procedimenti di elezioni del Primo Ministro, dei membri dell’Assemblea Nazionale, le modalità di scioglimento delle Assemblee Provinciali e di quella Nazionale, le quote di parlamentari donna e non mussulmani etc.

È dunque evidente come questo atto, se pur emanato con notevole ritardo rispetto ad altri ordinamenti internazionali, sia probabilmente l’emendamento di maggiore impatto democraticizzante per l’assetto politico pakistano.

 

 

 

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